作者简介：
陈宏能：islot游戏董事长，国度发改委PPP专家库专家。
肖 靓：islot游戏副总经理，国度发改委PPP专家库专家。
随着基础设施和公共服务领域当局和社会本钱合作模式（PPP）的推广，PPP理想不休成熟，技术步骤不休进取，大量PPP项目不休执行落地。与此相应，“建设-运营-移交(BOT)”、“移交-运营-移交(TOT)”等作为专业术语已在业内耳熟能详，深刻人心，但到底PPP项目中的“运营(O)”是什么，仍是一个值得业界不休厘清探求的问题。从目前多多PPP项目执行情况看，项目决策者和操作者对“运营”的理解，直接影响到当局方对PPP项主张筛选决策、PPP合同中各方权势使命铺排、回报模式设计和绩效查核方式等PPP执行的主题。从近期国度有关部委密集出台规范PPP发展的有关文件看，不少必要规范事项即源于项目执行中对“运营”的意识问题。
PPP项目指标无疑是要阐扬项目相应的作用，提供相应的公共服务(或产品)。从任何一个建设项目全性命周期观察，投资建设仅是获得或形成项目及其服务(或出产)能力的必要措施或必经阶段，而实现项目职能、阐扬项目社会经济效益才是项目所钻营的最终指标，以提供公共服务为指标的PPP项目更不能例表。项目是否可定期保质实现服务指标，与建设期间投资到位和节造、工期和质量保障亲昵有关，但项目建成、推广竣工验收法式，仅是使项目具备了提供服务的根基前提，其指标达成尚需通过后续运营环节予以实现。在技术层面“建设”和“运营”是两个缜密相连的阶段，共同为项目指标达成作出贡献，缺一不成。“建设”使公共服务具备了项目设施载体，而项目只有通过“运营”，能力验证其是否达成服务指标，也能力检验建设阶段所形成的项目成就。PPP项目以提供公共服务为指标，“运营”环节纳入当局和社会本钱合作领域是必要的，如“运营”环节未纳入PPP领域，则将蜕变为BT或其他投融资模式，不能称其为PPP项目。
鉴于建设和运营在技术层面的缜密关联性，PPP合同设计需进一步强化项目公司在合作期间的全周期主体责任，必要钻研和落实项目公司在运营期间若何为工程建设承担责任和享有效益的有关机造铺排。在运营期间，项目公司不仅要承担通常意思下的运营工作，更需对工程建设成就(工程质量、项目职能和产出等)承担全周期持续性责任。推广工程竣工验收法式仅是建设期实现的阶段性标志，不能作为PPP项目工程建设责任承担的实现。
这种状态或铺排体此刻技术、经济和司法等方面。在技术方面，项目公司必要组织项目出产、运行设备设施、从事守护维建、治理管护等工作，即通常意思下的“运营工作”；项目公司的运营技术工作总体上可划分为两类，一是项目出产运行或服务组织，发展具体项目运营工作，二是保险性的项目设施设备守护和治理，以维持建设阶段所形成的项目实体成就和技术职能状态，亦可理解为是为维持项目“建设可用性”而支出的致力；凭据项目特点分歧，两类运营工作对项目阐扬作用的“贡献占比”分歧，强弱分歧，但都是组成项目技术运营工作的沉要内容。在经济方面，项目公司必要依法发展经营活动，获得收入，支付成本，偿还债务等等。在司法方面，项目公司要按司法律规和PPP项目合同的约定以项目法人主体(蕴含承担运营责任)身份持有或占有项目，推广有关权势和承担使命。这些工作其主张都是使项目阐扬应有作用，提供满足要求的公共服务，同时项目公司在这一过程中获得相应的回报。无可否定,项目公司投入大量人力物力使设备设施正常运行、工艺有序流动、管养到位高效是不言而喻的有形的“运营工作”；但另一方面，无论此类有形工作或多或少，甚至是对于所谓“纯工程项目”，只有项目公司依然承担着主体责任，而项目依然在阐扬着应有作用、提供着合格服务，就该当以为项目处于合格的“运营”状态。
基于此概想，在结合项目技术特点的基础上，PPP项目回报机造设计宜充分器沉、有机嵌入和沉点凸起项目职能阐扬和指标实现成分，找好、找准项目回报机造设计的抓手和关键点，以切实体现PPP项目绩效激励、风险分管准则。与此相对应，PPP项目绩效查核铺排也应以项目指标实现水平作为沉中之沉。
目前不少PPP项目回报机造设计严沉脱离项目服务指标，更多萦绕社会本钱在建设期和运营期投入的资金成本和资金收益铺排项目回报机造，固定回报痕迹显著。好比在污水处置特许经营领域，有的项目烧毁了利用已极度成熟且实际证明卓有成效的污水处置服务费价值回报模式，改而选取“建设可用性+运维绩效查核”模式，此种做法未体现PPP项目运营性质，必要商讨。结合分歧类型基础设施项目特点，紧扣“运营”内涵，在PPP执行中深入钻研各类项目回报机造和绩效查核步骤极度必要。
对于基础设施项目，当局和社会本钱之间能够成立多种合作方式。在运营问题上，一个必要清澈意识的前提概想是所有基础设施项目都有或多或少、或单一或复杂但却是实切其实的运营治理工作需要，其次，是这种运营治理责任在当局和社会本钱合作框架中的配置模式，如按国度PPP政策有关要求以PPP合同约定方式配置到了项目公司中，则该项目无可争议地拥有运营个性。因而在PPP项目运作执行中，项目有无“运营”的判断取决于PPP合同铺排；当然如合同铺排不当，则必要规范整改。
时时听到一些业内人士或专家称“某某项目无运营”之类的说法,笔者以为这是误会，且有误导之嫌。被以为“无运营”的典型代表如市政路路工程，此类项主张特点是无使用者付费基础，且项目建成后毋庸再依附大量投入即可实现服务职能。从技术层面分析，这类项目到底有没有运营 ？其实看看各城市当局为市政路路治理守护所配置的系统相对美满、规模相对重大的有关组织机构就了如指掌了，这些项目不是没有运营需要，不是没有运营治理。从社会本钱方而言，既然当局方有能力承担运营治理工作，在项目建成后即尽快和尽可能实现投资收益和退出往往成为社会本钱追赶的指标。此时，合同铺排作用凸显。项目“无运营”之说，表表上是技术判断上的误会，深档次上则暗含有关利益诉求下的误导。
当局和社会本钱合作模式是公共服务供给机造的沉大创新，《关于在公共服务领域推广当局和社会本钱合作模式领导定见的通知(国办发〔2015〕42号)》明确，要“宽泛选取当局和社会本钱合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境；ぁ⑴┮怠⒘忠怠⒖萍肌⒈Ｏ招园簿庸こ獭⒁搅啤⑽郎⒀稀⒔逃⑽幕裙卜务领域，激励选取当局和社会本钱合作模式，吸引社会本钱参加”。各地当局承担着PPP项目规划、入库、评审审批等职责，凭据国度已出台的有关政策文件分析，在PPP项目筛选决策或PPP合用性方面，项目是否拥有使用者付费基础并不作为项目能否执行PPP的弃取凭据。特定项目是否具备执行PPP的前提受多种成分影响，如项目技术经济前提、服务需要不变性、本地当局财政接受能力等等。基础设施和公共服务领域执行PPP的项目皆为当局负有提供责任的公共项目，其特点之一就是不少项目使用者付费不及或底子没有使用者付费，社会本钱投资效益有赖于当局方提供必要支持；若是项目拥有充分的“经营性”，则可选择按企业投资的市场化方式执行，而非肯定选取PPP模式，好比在同为公共服务领域的电力建设事业即并未依附PPP模式也获得巨大发展。PPP项目拥有肯定的使用者付费可有效削减当局支出责任，执行PPP拥有相应的优势前提，但并不能因而排除或歧视当局付费类项目；建议在PPP项目规划、筛选过程中，进一步厘清“运营”和“经营性”的关系，以在创新投融资机造、推进基础设施发展、提供高水平公共服务方面阐扬PPP模式的应有作用。
